Le développement de zones d’activités à proximité des quartiers
Le précédent billet a traité sommairement de l’histoire récente des relations entre développement économique et quartier prioritaire et du soutien à la création d’activité visant les habitants des quartiers.
Celui-ci évoquera un autre levier régulièrement utilisé pour favoriser le développement économique dans les quartiers : le développement de zones d’activités à proximité des quartiers.
Comme pour le premier billet cet article se nourrit de nos observations de terrain, du dialogue avec les acteurs du développement économique et de la politique de la ville et de certaines lectures. Il a pour ambition de nourrir modestement les réflexions, les questionnements sur le développement économique dans les quartiers.
1. L’expérience des zones franches urbaines (territoires entrepreneurs).
Les zones franches urbaines (ZFU) ont été mises en place dés 1996, constituant pendant de nombreuses années la principale modalité d’intervention des pouvoirs publics en matière de développement économique dans les quartiers prioritaires. Les pouvoirs publics ont fait, à l’époque, le pari que la mise en place de zones attractives sur le plan fiscal permettrait d’attirer des entreprises dans les quartiers prioritaires afin de développer leurs activités. L’objectif poursuivi était d’une part, et sans surprise, de créer des emplois accessibles aux habitants des quartiers et d’autre part, de contribuer à leur mixité fonctionnelle, à la vie dans les quartiers, ces dimensions étant plus rarement mises en valeur lorsque la question du développement économique est évoquée, alors qu’elles sont centrales pour la qualité de vie des habitants.
Plusieurs bilans de ces zones franches urbaines ont été réalisées dans les années 2000 la dernière en date ayant été produite par le CESE en 2014[1], Il est néanmoins difficile de se faire une idée précise de leur impact pour les quartiers que ce soit en termes d’entrainement économique, de développement de l’emploi ou encore d’attractivité des quartiers au niveau national. Les dynamiques sont locales et vont varier en fonction de plusieurs facteurs, évoqués ci-dessous:
- Facteur n°1, le niveau d’intégration des ZFU dans une stratégie économique et urbaine va être déterminant dans leur impact (intégration au plan de développement économique de l’agglomération, aux projets d’aménagements urbains, notamment aux opérations de renouvellement urbain…)
- Facteur N°2, le mode de pilotage technique des ZFU et sa capacité à mettre en place une réelle approche de valorisation du territoire, d’accueil des entreprises et des créateurs d’entreprise, et de gestion territoriale des emplois et des compétences.
- Facteur N°3 : le foncier disponible que les pouvoirs publics ne maitrisent pas forcément mais sur lequel, ils peuvent toutefois agir notamment dans le cadre de la rénovation urbaine.
De fait, il existe aussi bien des ZFU qui ont uniquement été abordées comme des programmes d’immobilier d’entreprise attractifs fiscalement et qui au final ont eu un impact très limité en matière de dynamisation des quartiers prioritaires, que des ZFU qui ont été abordées comme des outils de développement local, et qui ont eu un véritable effet d’entrainement sur les quartiers en matière d’emploi, de création d’activités économiques et d’amélioration du cadre de vie (Cf p142 du rapport du CESE, le cas de Bordeaux).
Au regard de ces éléments, le débat récurrent sur la disparition ou la poursuite des ZFU au niveau national a, en fait, peu de sens. C’est sans doute au niveau local que de telles décisions devraient être prises, d’autant plus que la question du développement économique incombe désormais principalement aux régions.
Les pouvoirs publics pourraient tout à fait imaginer un système de zones franches urbaines pilotées au niveau régional et qui conditionnerait les avantages fiscaux, à l’élaboration d’une stratégie de développement de la zone sur le plan économique (choix de filières, lien avec le territoire, taille des entreprises soutenues…) prenant en compte le contexte du territoire dans son ensemble (filières économiques, infrastructures, système de formation…). La disparition ou la poursuite des ZFU serait jugée à l’aune d’évaluations régulières de leur impact (tous les 5 ans par exemple) sur la base d’indicateurs nationaux et de quelques indicateurs contextuels.
Pour ce qui est du dispositif fiscal actuel, il doit sans doute se justifier et permettre d’éviter certains abus, pourtant il y aurait à redire, il:
- s’adresse essentiellement aux entreprises de moins de 50 salariés et n’encourage pas l’installation de PME ayant une surface suffisante jouer un rôle de locomotive pour les quartiers,
- cible, au niveau des exonérations de charges sociales, les emplois les moins bien rémunérés, comme si les habitants des quartiers prioritaires étaient condamnés à travailler dans des entreprises à faible valeur ajoutée et à occuper des emplois peu qualifiés. Certains objecteront qu’il faut faire avec la réalité des quartiers (les habitants sont moins bien formés qu’ailleurs), ce à quoi je répondrais que c’est faire preuve d’un déterminisme qui est peu compatible avec une politique de la ville ambitieuse.
Les ZFU (devenus en 2015 Territoires Entrepreneurs), malgré les critiques dont elles sont souvent l’objet constituent donc un véritable outil de développement économique des quartiers. Il reste que cet outil demande, pour être optimisé, un pilotage, un déploiement contextualisé et un suivi rigoureux par les acteurs locaux du développement économique dont les habitants (conseils citoyens) et les dirigeants d’entreprises.
2 Les zones d’activités qui jouxtent les quartiers prioritaires
Les quartiers prioritaires ont vu fleurir à leur lisière, de nombreuses zones d’activité à la faveur de la réhabilitation de friches (Euratechnologies à Lille, Quartier St Jean à Bordeaux…) et/ou d’opportunités foncières (quartier de l’Union à Roubaix ou de la Plaine St Denis sur Plaine Commune…). Ces zones ont le plus souvent émergées à la faveur de politiques d’aménagement des territoires et dans quelques cas dans le cadre d’opérations du PNRU.
En tout état de cause la question du lien avec les quartiers prioritaires à proximité n’a ni été totalement ignorée, ni totalement intégrée aux réflexions.
Les décideurs politiques en proposant des stratégies d’aménagements favorables à l’installation d’entreprises, ont souvent considérés que l’arrivée de nouvelles entreprises, les aménagements prévus (transports en commun, nouveaux logements, aménagements urbains de qualité…) auraient un effet d’entrainement des quartiers. Or cet effet est très discutable à différents niveaux.
A titre d’illustration, en matière d’emploi, il y a davantage eu un effet « personne » : les personnes ayant le plus de ressources ont pu accéder à l’emploi et pour certains ont quitté leur quartier, qu’un effet quartier, le taux de chômage s’est maintenu à des taux élevés (cf quartiers prioritaires autour du Stade de France, à proximité d’Eurasanté dans la métropole Lilloise).
Les impacts sont donc indéniables mais ne sont pas forcément ceux recherchés et cela doit nous amener à nous interroger sur la manière de penser non pas le développement économique, ou la question de l’emploi mais la question d’un développement territorial intégré.
Hormis le fameux effet de « ruissellement », pour utiliser un mot à la mode, la réflexion pour faire en sorte que ces zones profitent aux habitants des quartiers a été relativement pauvre, pour reprendre la question de l’emploi, il y a bien des politiques de Gestion Territoriale des Emplois et des Compétences mises en place sur le temps court pour pourvoir aux besoins en compétences de telle ou telle enseigne de la grande distribution qui s’installe sur une zone d’activités mais très peu de démarches ont été engagées pour permettre, de manière plus ambitieuse, de former les habitants des quartiers aux métiers d’avenir «métiers du numériques, des biotechnologies, de la création vidéo… » en prévision du développement de ces emplois sur des zones jouxtant les quartiers. Les démarches allant dans ce sens sont tout à fait récentes avec le développement des écoles numériques dans la région Hauts-de-France, par exemple, dans le cadre de financements européens dédiés à la politique de la ville, mais beaucoup reste à faire.
En fait, l’impression qui est donnée, par l’installation de zones d’activités en lisière des quartiers, est que tout est fait pour organiser la proximité mais que trop peu est fait pour organiser les connexions.
Tant et si bien que nous nous retrouvons avec des configurations assez particulières de quartiers d’excellence à forte valeur ajoutée, à la frontière de quartiers parmi les plus démunis de France. Cette cohabitation ne semble pas poser de difficultés insolubles, jusqu’à présent. Il reste toutefois une impression de gâchis quand on pense aux synergies qui pourraient être créées entre des quartiers populaires riches de leurs habitants, de leur diversité et de leur jeunesse et des quartiers d’activités qui accueillent certaines des entreprises les plus prometteuses de France (si on s’en tient aux zones d’activités citées plus haut).
La donne pourrait tout à fait changer, à condition de se doter, d’une vraie ambition commune. A cet égard des démarches telles que les contrats de ville version 2014 ont été des occasions ratées, de faire se travail minutieux de connectique même si certains territoires s’y sont risqués et montrent la voie.
Prochain billet sur la manière d’utiliser les contrats de ville pour construire une politique économique profitable aux quartiers populaires (il n’est pas trop tard !).
[1] Les zones franches urbaines, Éveline Duhamel, Janvier 2014, rapport du CESE
Etude de l'INSEE sur les ZFU : https://www.insee.fr/fr/statistiques/1521317
Premier billet de Saïd BECHROURI : Initiative économique et quartiers populaires : 10 ans de changements par Saïd BECHROURI